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Di Giacomo Canale

A partire da domenica scorsa nel silenzio più assoluto si svolgeranno le elezioni provinciali, le quali, come noto, in virtù della c.d. legge Delrio (legge 7 aprile 2014 n. 56) sono elezioni di secondo grado e cioè riservate ai già eletti nei Comuni, portatori di voti in proporzione alla dimensione del proprio municipio. La citata normativa provocò molte reazioni e fu portata subito all’attenzione della Corte costituzionale, la quale sostanzialmente “avallò” le scelte compiute (sent. n. 50 del 2015), anche alla luce della prevista abolizione delle Province della c.d. “riforma Renzi che poi invece, come è noto, venne sonoramente bocciata in sede referendaria.

La Corte costituzionale è ora tornata ad occuparsi della disciplina, seppur limitatamente ad uno specifico aspetto, con una sentenza (n. 240 del 2021) particolarmente significativa poiché, come vedremo, cambia orientamento o, più precisamente, prende atto che la prevista abolizione delle Province non c’è più stata.

In particolare, la pronuncia ha riguardato una questione di legittima costituzionale relativa alla norma secondo la quale il sindaco delle Città metropolitane non è una carica elettiva poiché si identifica automaticamente con il sindaco del Comune capoluogo, a differenza del presidente della Provincia, eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali del territorio.

Tecnicamente, le questioni sollevate dalla Corte d’appello di Catania sono state dichiarate inammissibili perché richiedono un intervento di sistema, di competenza del Legislatore, reso ancor più necessario dal fatto che la mancata abolizione delle Province, a seguito del fallimento del referendumcostituzionale del 2016, ha reso «del tutto ingiustificato» il trattamento attualmente riservato agli elettori residenti nella Città metropolitana.

Tuttavia, la Corte ha espressamente affermato come la normativa attualmente vigente «non sia in sintonia con le coordinate ricavabili dal testo costituzionale» in quanto essa è in contrasto con il principio di uguaglianza del voto e pregiudica la responsabilità politica del vertice dell’ente nei confronti degli elettori. Spetta però al Legislatore, e non alla Corte costituzionale, introdurre norme che assicurino ai cittadini la possibilità di eleggere, in via diretta o indiretta, i sindaci delle Città metropolitane.

Riassunta sinteticamente la pronuncia, che verosimilmente sarà oggetto di un ampio dibattito dottrinario, in questa sede interessa evidenziare due aspetti consentono di svolgere qualche riflessione di più ampia portata.

Il primo aspetto concerne la progressiva marginalizzazione della rappresentanza politica dei territori extraurbani, malgrado una delle principali caratteristiche sociali del nostro Paese sia proprio la sua diffusione territoriale in molteplici centri, prevalentemente di piccole e medie dimensioni. 

Tale fenomeno ha, per l’appunto, trovato una sua traduzione istituzionale nella disciplina in questione che prevede la menzionata identificazione del sindaco della Città metropolitane (Roma capitale, Milano, Napoli, Torino, Bari, Palermo, Catania, Bologna, Firenze, Venezia, Genova, Messina, Reggio Calabria, Cagliari) con il sindaco del comune capoluogo.

Ciò determina plurime conseguenze:

– in primo luogo, la possibile prevalenza tematica delle problematiche delle grandi aree urbane rispetto ai piccoli comuni e al territorio circostante, per l’ovvia circostanza che l’elezione del sindaco della Città metropolitana dipende esclusivamente dal consenso della relativa popolazione; 

– in secondo luogo, l’ampliamento della sfera di influenza delle élite urbane, agevolato da una crescente astensione elettorale focalizzata prevalentemente nelle periferie cittadine, col conseguente rischio di ritenere che la loro agenda politica abbia un consenso maggiore di quanto effettivamente sia, anche alla luce del fatto che  sempre più spesso si registra una dicotomia politica tra realtà urbane e rurali, con le prime connotate da prevalenti orientamenti liberal e le seconde invece più conservatrici.

Il combinato disposto di quanto scritto sopra potrebbe determinare il rischio di una mancanza di adeguata rappresentanza politica di una larga parte del territorio extraurbano, con il conseguente calo di fiducia nelle istituzioni preposte al loro governo e, soprattutto, della possibile manifestazione di significativi fenomeni di rigetto rispetto a istanze politiche sopravvalutate consensualmente. 

Il secondo elemento generale concerne l’atteggiamento prudenziale osservato dagli organi di garanzia in determinati momenti della nostra vita politica. Come è evidenziato nella medesima pronuncia, era già stata sollevata, in via principale, una questione di legittimità costituzionale della disciplina nel 2015 (sentenza n. 50), ma allora, come già detto, la Corte ritenne che il meccanismo di individuazione del sindaco metropolitano nella figura del sindaco del Comune capoluogo non fosse di per sé in contrasto, tra gli altri, con gli artt. 3 e 48 Cost., in quanto esso «non è irragionevole in fase di prima attuazione del nuovo ente territoriale (attesi il particolare ruolo e l’importanza del Comune capoluogo intorno a cui si aggrega la Città metropolitana), e non è, comunque, irreversibile, restando demandato, come detto, allo statuto di detta città di optare per l’elezione diretta del proprio sindaco».

In definitiva, l’esclusione di un vulnus apparve allora giustificabile, poiché si era a ridosso dell’adozione della normativa di riforma dell’organizzazione e delle funzioni degli enti di area vasta, in ragione anche della necessità di consentire l’immediata operatività di tali enti, mentre ora non lo sarebbe più, in considerazione del tempo trascorso e degli sviluppi nel frattempo intervenuti, tra cui la mancata abolizione delle Province.

Se ciò sembra piuttosto ragionevole, occorre però riflettere sull’ipotesi che la funzione di controllo in senso “contro maggioritario” degli organi di garanzia possa avere un diverso grado di intensità sulla base della maggiore o minore affinità di questi con la maggioranza pro tempore.

Ciò potrebbe spiegare la ragione per la quale in quel determinato frangente fu possibile adottare leggi ordinarie che chiaramente presupponevano un mutato parametro costituzionale invece di quello comunque allora vigente, quasi dando per scontato il buon esito di una riforma costituzionale che presto fu chiaro non avrebbe avuto un consenso più ampio di quello della maggioranza parlamentare. 

È accaduto per la materia in argomento, ma anche per la riforma elettorale, c.d. “Italicum”, la quale, come si ricorderà, entrò in vigore, pur essendo palesemente in contrasto col bicameralismo paritario vigente, presupponendone il suo successivo superamento, poi invece non verificatosi.

Queste fughe in avanti del legislatore ordinario avrebbero potuto determinare gravi situazioni di impasse istituzionale e, almeno per quanto concerne l’argomento delle Province, hanno certamente determinato la permanenza ancora attuale di una disciplina incostituzionale, come ha ora riconosciuto la Corte costituzionale, ma, soprattutto, nonché un significativo depauperamento democratico della nostra vita pubblica.

Le Province sono ancora vive e svolgono funzioni amministrative molto rilevanti per il territorio che amministrano: è dunque assolutamente necessario ripristinare il meccanismo elettivo di primo grado, affinché i cittadini tornino a potere esprimere le loro valutazioni politiche sul governo del territorio provinciale, il quale ancora oggi costituisce un elemento di effettiva identità sociale e culturale della società italiana.

In tal senso va un disegno di legge presentato lo scorso 14 ottobre e l’auspicio è che il suo iter possa incontrare il favore di una larga e trasversale maggioranza parlamentare, nella intima convinzione che la rivitalizzazione della partecipazione democratica è una vittoria di tutti. 

In conclusione, dovrebbe importare poco che un determinato meccanismo elettivo che sostanzialmente riduce gli spazi di partecipazione democratica avvantaggi in una specifica consultazione elettorale la propria parte, perché alla lunga ciò determinerà effetti tossici che possono compromettere la salute democratica del Paese.